Le Province italiane e la Provincia di Perugia nella storia e nell’ordinamento della Repubblica. Ultima parte.

Ancora un contributo del dott. Alfonso Gentili sulla legislazione attuale che regola il funzionamento delle province.

I nuovi organi delle Province trasformate dalla legge n. 56 del 2014 sono il Presidente della Provincia, il Consiglio provinciale e l’Assemblea dei Sindaci. Il Presidente della Provincia viene ora eletto indirettamente dai Sindaci e consiglieri dei Comuni della Provincia con voto ponderato, sulla base della presentazione di candidature sottoscritte da almeno il 15 per cento degli elettori e scelte tra i Sindaci il cui mandato scade dopo almeno 18 mesi dalle elezioni. Dura in carica per 4 anni, ma decade automaticamente in caso di cessazione dalla caricadi Sindaco.Il Presidente è il legale rappresentante dell’Ente, presiede sia il Consiglio che l’Assemblea e sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici; può anche assegnare deleghe ai consiglieri e nominare un Vicepresidente scelto tra gli stessi, senza peraltro che gli sia consentito di costituire una vera e propria Giunta provinciale, in quanto organo non più presente nella nuova forma di governo dell’Ente.

Il Consiglio provinciale è anch’esso organo elettivo di secondo grado, in quanto eletto dai Sindaci e consiglieri comunali in carica nei Comuni della Provincia che sono, al contempo, anche gli unici soggetti eleggibili a consigliere provinciale. Ciò equivale a dire che eleggono se stessi in rappresentanza della popolazione di un ambito territoriale molto più ampio di quello comunale, per il quale erano stati scelti dal corpo elettorale, divenendo quindi espressione di una rappresentanza a dir poco “manipolata”. Tecnicamente l’elezione avviene con voto attribuito a liste di candidati concorrenti in un unico collegio elettorale e che viene ponderato. E’ possibile esprimere anche un voto di preferenza per un candidato consigliere che viene parimenti ponderato. Il Consiglio è composto dal Presidente della Provincia e da un numero di consiglieri variabile (n. 12 per la Provincia di Perugia).  Dura in carica 2 anni e i componenti decadono se cessano dalla carica di consigliere comunale. E’ l’organo d’indirizzo e controllo, approva i regolamenti, i piani, i programmi e ogni proposta di atto avanzata dal Presidente. Ha potere di proposta dello statuto all’Assemblea e di adozione e approvazione definitiva dei bilanci dell’Ente.

L’Assemblea dei Sindaci è composta dai Sindaci dei comuni della Provincia in carica e ha poteri propositivi, consultivi e di controllo. Adotta o respinge lo statuto proposto dal Consiglio ed esprime parere sugli schemi di bilancio. Gli incarichi di Presidente  della  Provincia,  di  Consigliere provinciale  e  di  componente  dell’Assemblea   dei   Sindaci   sono (anzi erano finora) esercitati a titolo gratuito.

La c.d. legge Delrio ha anche individuato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. p) Cost. ma sempre in ottica riduttiva, le funzioni fondamentali delle Province che sono le attuali funzioni amministrative proprie dell’ente. Più precisamente sono: la pianificazione  territoriale  provinciale   di   coordinamento; la tutela e valorizzazione dell’ambiente, la pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale; l’autorizzazione e  controllo  in  materia di  trasporto  privato;  la costruzione  e gestione delle strade provinciali e la  regolazione  della  circolazione stradale ad esse inerente; la programmazione provinciale della rete scolastica; la gestione dell’edilizia scolastica (secondaria di secondo grado); la raccolta ed elaborazione di dati e l’assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali; il controllo dei fenomeni discriminatori in ambito occupazionale; la promozione delle pari opportunità sul territorio provinciale (art. 1, c. 85). Inoltre è previsto che le Province possono, d’intesa con i Comuni, svolgere le funzioni di predisposizione dei documenti di gara, di stazione appaltante, di  monitoraggio  dei  contratti  di servizio e di organizzazione di concorsi e procedure selettive (art. 1, c. 88).

Infine tale legge statale conteneva un’ulteriore disposizione che appariva anche esorbitante rispetto alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (citato art. 117, secondo comma, Cost.), la quale nella specifica materia è limitata a“legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”).Si trattava della disposizione (art. 1, c. 89) per cui lo Stato e le Regioni, secondo le rispettive competenze, avrebbero dovuto attribuire in particolare ad altri enti locali territoriali le  funzioni provinciali diverse da quelle di  cui  al  comma 85 (quindi le altre precedenti funzioni non rientrate tra le nuove fondamentali), quasi dando per scontato un esito positivo della riforma costituzionale che avrebbe dovuto cancellare le Province dalla Carta. Tale attribuzione di funzioni sarebbe dovuta avvenire in attuazione  del nuovo art. 118 Cost. modificato dalla riforma con la cancellazione delle Province e  che invece, nel testo rimasto invariato dopo il referendum popolare, vede ancora le Province collocate immediatamente dopo i Comuni e prima delle Regioni nella scala della sussidiarietà verticale che regola il conferimento delle funzioni amministrative agli enti autonomi costitutivi della Repubblica (art. 114 Cost.).

A tal riguardo la Regione Umbria, anche in considerazione della citata ultima disposizione della c.d. legge Delrio, con la legge regionale 2 aprile 2015, n. 10 (prima del referendum popolare) e successive modifiche del 2016 e 2018 (e quindi anche dopo il referendum), ha operato un consistente riordino delle funzioni amministrative già in precedenza conferite alle Province con la  l.r. n. 3 del 1999. Peraltro ne ha attribuite ai Comuni e loro forme associative (più volte e variamente impostate ma mai riuscite a consolidarsi e a ben funzionare) solo alcune minori relative allo sport, cultura, diritto allo studio in parte e lago Trasimeno. Quest’ultima funzione è stata attribuita direttamente alla relativa Unione dei comuni, che è appunto un altro ente locale previsto dal TUEL (artt. 2 e 32) e anche dalla legge 56/14 (art. 1, c. 4), ma non decollato in Umbria, ad eccezione forse dell’Unione degli 8 comuni delle Terre dell’olio e del sagrantino dal 2001 e di quella appunto degli 8 comuni del Trasimeno dal 2016, entrambe tra comuni di piccole dimensione.

La Regione Umbria con tale legge ha invece realizzato un’operazione di accentramento su sestessa della gran parte delle più importanti funzioni di amministrazione attiva e delle collegate risorse finanziarie, umane, patrimoniali,strumentali e organizzativetrasferite, mettendo così in soffitta ogni proposito di “Regione leggera” tante volte in precedenza invocata. Si tratta delle funzioni in materia di ambiente (rifiuti, valutazioni ambientali AIA, AUA e VAS, risorse idriche, inquinamento), energia (impianti per la produzione, elettrodotti), governo del territorio (controllo piani regolatori, controllo su opere costruzioni in zona sismica, funzioni in materia paesaggistica, controllo sull’attività edilizia), attività produttive (industria-commercio-artigianato, cave e miniere, contributo ambientale), caccia, pesca, turismo, valorizzazione del patrimonio culturale, politiche attive del lavoro, formazione professionale, diritto allo studio in parte, controllo e vigilanza impianti termici. La Regione ha infine conferito a quelle che ha denominato”nuove province” solo poche funzioni amministrative in materia di risorse idriche e difesa del suolo, trasporti e quella, forse per lei più difficile da gestire, della viabilità regionale.

A nostro modesto avviso la Regione Umbria, almeno  dopo la netta bocciatura popolare (oltre il 59% dei No) nel dicembre 2016 della legge di revisione costituzionale c.d. Renzi-Boschi, avrebbe potuto e dovuto considerare che, in materia di funzioni non fondamentali di Province e Comuni, sono proprio le Regioni  invece ad avere piena potestà legislativa, c.d. “residuale” in base al nuovo art. 117, quarto comma, Cost. e che tale potestà non è vincolata dalle leggi statali ma solo dai limiti generali  di cui al primo comma del medesimo art. 117. La Regione pertanto avrebbe potuto conferire di nuovo,con legge regionale ai sensi del secondo comma dell’art. 118 Cost. rimasto invariato, alle due Province umbre, anche se provvisoriamente trasformate, le sopraindicate funzioni amministrative e le connesse risorse finanziarie e umane nel rispetto dei fondamentali principi di autonomia e decentramento di cui all’art. 5 Cost. ed evitando il suo appesantimento amministrativo e gestionale, a scapito delle fondamentali funzioni di legiferazione e programmazione.

Al punto in cui ci troviamo oggi, appare ancora auspicabile che un’operazione di decentramento delle funzioni amministrative in questione possa essere impostata e approvata da parte del nuovo Governo e della nuova Assemblea legislativa regionale insediatisi dopo le elezione anticipate del 27 ottobre 2019, sempre che almeno la nuova maggioranza politica non sia pervasa anch’essa dall’improvvida idea della soppressione dell’ente locale intermedio necessario tra i tanti e piccoli Comuni umbri e la Regione ed  avente invece dimensioni adeguate per un’azione  pubblica efficace ed efficiente.

Del resto l’obiettivo strategico diaumentare le dimensioni dei vari Enti autonomi costitutivi della Repubblica (art. 114 Cost.: Regione, Province e Comuni), non fosse altro per produrre più efficienza nel settore pubblico, andrebbe tenacemente perseguito proprio nella nostra piccola Umbria, con specifica attenzione al numero minimo di un milione di abitanti previsto dalla Costituzione per la creazione di nuove Regioni o la fusione di quelle esistenti con referendum e legge costituzionale (art. 132, primo comma Cost.). In via cautelativa, per l’Umbria appare opportuno, utile e anche raggiungibile con referendum e semplice legge ordinaria, lavorare tenacemente sulla possibile o già in passato esistente e riproposta aggregazione alla nostra Regione di singole Province e/o di alcuni Comuni limitrofi, che ne facciano richiesta (art. 132, secondo comma, Cost.). Infatti sono solo quattro le Regioni italiane che si trovano sotto tale limite minimo di abitanti e che per questo appaiono pure a rischio di sopravvivenza autonoma e cioè l’Umbria, la Basilicata, il Molise e la Valle d’Aosta.

Dopo la riforma del 2014 nella Provincia di Perugia, alle prime elezioni indirette del 12 ottobre 2014  (svolte sia per il Presidente che per il Consiglio provinciale con vittoria della lista n. 2 “Provincia Democratica Riformista” e 7 seggi assegnati alla stessa su 12), il primo Presidente della Provincia,eletto  dai Sindaci e Consiglieri dei comuni della Provincia,è stato il Sindaco di Foligno Nando Mismetti (PD-ottobre 2014- ottobre 2018 con il 54,75% dei voti ponderati vs N. Alemanno al 45,25% e lista“Provincia Civica”). Vicepresidente è stato allora nominato il consigliere R. Bertini-PSI, luglio 2015-2016 e poi 2017-ottobre 2018 anche dopo le elezioni biennali del nuovo Consiglio provinciale dell’8 gennaio 2017 vinte ancora dalla lista n. 2“Provincia Democratica Riformista” eanzi con 9 seggi assegnati contro i 3 alla lista n. 1“Provincia libera”.

 L’altro Presidente della Provincia di Perugia, eletto indirettamente nelle successive elezioni quadriennali del 31 ottobre 2018 e tuttora in carica, èil Sindaco di Città di Castello al suo secondo mandato comunale dal giugno 2016, Luciano Bacchetta (PSI, novembre 2018 e in carica quindi solo fino alla metà del 2021), con il 52,63% dei voti ponderati vs F. Gareggia al 47,37%.  Vicepresidente è stato nominato prima lo stesso R. Bertini-PSI, novembre 2018-gennaio 2019 e poi, dopo le elezioni biennali del nuovo Consiglio provinciale del 3 febbraio 2019 (vinte dalla lista n. 2 “Provincia Democratica Civica Riformista” con 7 seggi assegnati contro i 5 alla lista n. 1“Provincia Libera”), il consigliere provinciale (e Sindaco del Comune di Passignano sul Trasimeno) S. Pasquali-PD dal marzo 2019 e tuttora in carica.   

Nel frattempo nelle 14 Aree metropolitane sono state costituite dal 2015 le Città metropolitane nel numero di 10 nelle Regioni ordinarie e di 4 nelle Regioni speciali ( n. 3 in Sicilia e n. 1 in Sardegna), subentrando alle relative Province che sono state soppresse. Sempre nel 2015 le rimanenti n. 6 Province siciliane sono state abolitee sostituite con altri enti locali. Nel 2016 in Sardegna sono state soppresse le n. 4  Province istituite nel 2001 e ne è stata creata n. 1 nuova (Provincia del Sud Sardegna) con il territorio non ricompreso nella Città metropolitana di Cagliari. Nel biennio 2017-2018 sono state abolite anche le n. 4 Province della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia sostituendole con altri enti locali e così il numero complessivo delle Province italiane è sceso da quota 110 del 2009 a quota 83. Se poi si considera che la Regione Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste (ex Provincia di Aosta fino al 1945) non è suddivisa in province, con le funzioni provinciali svolte dalla Regione stessa e che alle Province autonome di Trento e Bolzano, le quali insieme costituiscono la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol (nuovo art. 116 Cost.), sono attribuite competenze sia provinciali che regionali per cui sono solitamente considerate come regioni (e l’insieme dei due Consigli provinciali eletti direttamente costituisce infatti il Consiglio regionale), il numero complessivo delle Province vere e proprie risulta oggi attestato su quota 80, di cui 76 nelle regioni a statuto ordinario e 4 in Sardegna.

A seguito delle elezioni politiche del 4 marzo 2018, nemmeno il nuovo Parlamento né i Governi di coalizione Conte I, c.d. “giallo-verde”(giugno 2018-settembre 2019-M5S, Lega e MAIE, con l’appoggio esterno di altre formazioni minori e con Vicepresidenti Di Maio e Salvini) e Conte II, c.d.“giallo-rosso“(settembre 2019 e tuttora in carica-M5S, PD, IV, LeU e MAIE con l’appoggio esterno di altre formazioni minori), risultano ancora essere ritornati in modo organico sulla questione Province. Si è assistito solo a qualche parziale ripristino di indispensabili risorse finanziarie e alla recente misura, contenuta nell’art. 57-quater della legge n. 157 del dicembre 2019 di conversione del decreto fiscale, che attribuisce al Presidente un’indennità di funzione, a carico del bilancio della Provincia, in misura pari a quella del Sindaco del Comune capoluogo, non cumulabile in ogni caso con quella percepita come Sindaco. Tale misura, però, sembra ancora andare in direzione diversa dall’esplicita abrogazione della nuova disciplinadelle Province trasformate contenuta nella legge 56 del 2014, che era ad efficacia temporalmente limitata e che, dalla fine del 2016, risulta superata e non priva, a Costituzione rimasta invariata, di seri dubbi di legittimità costituzionale la cui questione meriterebbe di essere sollevata.                                                                                                                           Appare invece necessaria e non più differibile una piena rivitalizzazione dell’ente autonomo Provincia secondo il dettato costituzionale rimastovigente, con un ritorno alla disciplina organica del T.U. dell’ordinamento degli enti locali del 2000, dopo il lungo e dannoso “limbo” causato dal tentativo di cancellare le Province stesse dalla Costituzione per poterle poi abolire del tutto. Taletentativo è stato però bocciato dalla volontà dell’organo supremo della Repubblica democratica, il corpo elettorale che ha esercitato direttamente la sovranità, che a lui  appartiene (art. 1 Cost.), nel referendum popolare di fine 2016.

In tal senso sarebbe necessaria anche una sempre più determinata e incisiva azione  di stimolo del legislatore statale da parte dell’Unione delle Province d’Italia (U.P.I.), l’Associazione che sin dal 1908 rappresenta tutte le Province presso il Governo e il Parlamento.

Li  16 maggio 2020

Dott. Alfonso Gentili- ex Segretario generale della Provincia di Perugia (2000-2009).