Le Province italiane e la Provincia di Perugia nella storia e nell'ordinamento della Repubblica. Parte terza

Prosegue lo studio del dott. Alfonso Gentili sulla storia e sulla normativa delle Province.

Le elezioni politiche del 2006 e 2008 erano state svolte con il nuovo sistema elettorale introdotto dalla legge Calderoli n. 270 del dicembre 2005, il c.d. “Porcellum”, basato sempre, come il c.d. ” Mattarellum” del 1993, su una logica maggioritaria ma questa volta con il diverso metodo del proporzionale corretto da premi di maggioranza differenti tra Camera (con 340 seggi pari a circa il 55% spettanti alla coalizione o lista con il maggior numero di voti a livello nazionale) e Senato (con premi di maggioranza a livello regionale), tra l’altro anche senza raggiungimento di una quota minima di consenso complessivo e con soglie di sbarramento applicate ai due livelli. Con tale sistema, nelle elezioni del 2006 (Governo Prodi II,) si era determinata al Senato una maggioranza di soli due voti, mentre nelle elezioni del 2008 (Governo Berlusconi IV) solo l’ampiezza della vittoria del centro-destra aveva evitato squilibri tra i due rami del Parlamento. Nelle elezioni del 2013 il problema si è aggravato producendo addirittura due maggioranze diverse nelle due Camere e quindi un Parlamento difficilmente governabile, diviso com’era, al di là delle coalizioni, fra tre forze politiche principali dopo il risultato clamoroso (25% dei voti alla Camera e 24% al Senato) del M5S alla sua prima prova elettorale e che rifiutava a priori qualsiasi alleanza, nonché con il Pd al 25% e 27% e il Popolo delle libertà- PdL al 21% e 22% dei voti. Dopo la rielezione in aprile di Napolitano a Presidente della Repubblica, caso unico nella storia della Repubblica, il nuovo Governo di larghe inteseograndecoalizione Letta (aprile 2013-febbraio 2014-PD, PdL-NCD, SC, UdC, PPI e RI; Ministro per le autonomie G. Delrio) formatosi nell’agosto 2013, subito dopo che la Consulta aveva nel mese di luglio dichiarato l’illegittimità costituzionale della riforma delle Province del Governo Monti, ha presentato il disegno di legge n. 1542 recante disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni dei Comuni, che è stato poi approvato dal Parlamento come legge 7 aprile 2014, n. 56, c.d. legge Delrio (ex Presidente dell’Associazione nazionale dei comuni (Anci) dal 2011) e con già in carica il nuovo Governo di centro-sinistra Renzi (febbraio 2014- dicembre 2016-PD, NCD, SC, UdC, Demo.S-CD e PSI).

Questa singolare legge, approvata e promulgata“in attesa della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione e delle relative norme di attuazione”, ha ridefinito le Province come“enti territoriali di area vasta”ma le ha trasformate in enti di secondo livello, aventi cioè organi ad elezione indiretta (o c.d. di secondo grado)con latrasformazione per legge dei Sindaci e consiglieri comunali in caricanei c.d. elettori secondari cui spetta di scegliere i loro rappresentanti negli organi provinciali elettivi e sempre tra loro stessi (sistema non usuale nei tempi moderni). La nuova legge le ha anche trasformate in enti locali aventi funzioni soprattutto di programmazione e coordinamento, essendo state loro drasticamente tagliate tante competenze amministrative e risorse finanziarie e umane, anche se la grande crisi economica del 2008-2009, che aveva motivato la riforma delle Province del Governo tecnico Monti poidichiarata incostituzionale maper alcuni aspetti anche meno penalizzante, appariva ormai in via di superamento. Inoltre, nelle 10 aree metropolitane (compresa quella di Roma capitale avente regime giuridico speciale), le ha effettivamente sostituite con le Città metropolitane quali, anch’esse, enti territoriali di area vasta, costituite a decorrere dal 1°gennaio 2015 con organi ad elezione indiretta, salvo però diversa scelta statutaria per il Sindaco e il Consiglio metropolitani e con funzioni aggiuntive rispetto a quelle della Province omonime, contestualmente soppresse ealle quali sono subentrate. A fronte di tale operazione istituzionale del legislatore statale, ben quattro regioni hanno di nuovo presentato ricorso alla Corte costituzionale sollevando diversi profili di illegittimità costituzionale ma il Giudice delle leggi, con la sentenza n. 50 del 2015 (Presidente A. Criscuolo), ha però dichiarate infondate tutte le questioni sollevate, peraltro in modo non del tutto esauriente e convincente come abitualmente.

Nell’agosto 2014, sempresu iniziativa governativa (Governo di centro-sinistra Renzi, 2014-2016 e Ministro per le riforme costituzionali M.E. Boschi) era stato presentato per quanto sopra il disegno di legge costituzionale AS n. 1429 che recava disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, con l’assegnazione del voto di fiducia solo alla Camera e la trasformazione del Senato in“Camera delle autonomie”, composta da 95 senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali e 5 di nomina presidenziale e quindi con la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del Titolo V della parte II della Costituzione volta, in particolare, a riformare in senso più centralista l’ordinamentoregionale e a cancellare le Province dalla Costituzione. Tale revisione costituzionale era anche frutto dell’accordo Renzi-Berlusconi, il c.d. “Patto del Nazareno” sulle riforme istituzionali, insieme alla nuova legge elettorale, il c.d. “Italicum”, peraltro mai applicata, proporzionale con soglia di sbarramento al 3 per cento e premio di maggioranza (340 seggi) alla lista risultata prima e che avesse raggiunto almeno il 40% dei voti, ma solo per la Camera dei Deputati, dovendo anche il Senato divenire organo ad elezione indiretta. Tale accordo politico poi però si ruppe, nel febbraio 2015, a seguito dell’elezione di Mattarella a Presidente della Repubblica in base ad una scelta di sola maggioranza, non concordata con l’opposizione, dopo le dimissioni nel gennaio del Presidente Napolitano. La legge di revisione costituzionale, c.d. legge Renzi-Boschi, è stata comunque approvata in entrambi i rami del Parlamento e in seconda deliberazione a maggioranza assoluta ma inferiore ai due terzi dei componenti. Per questo è stata pubblicata preventivamente nella G.U. n. 88 del 15 aprile 2016 e sottoposta a referendum popolare preventivo (art. 138 Cost.), a seguito di richieste depositate sia da un numero sufficiente di parlamentari di maggioranza e d’opposizione che dal Comitato per il sì, l’unico ad aver raggiunto la soglia delle 500 mila firme necessarie. Il referendum costituzionale si è poi svolto il 4 dicembre 2016 con la netta bocciatura della legge di revisione a larga maggioranza, con il 59,12% dei voti contrari espressi dal 65,48% del corpo elettorale e con le immediate dimissioni del Governo, come da impegno previamente assunto dal Presidente del Consiglio Renzi.

Sta però di fatto che, a decorrere dal 2014, le Province hanno iniziato a funzionare in base alla nuova disciplina della c.d. legge Delrio che, comunque, risultava impostata con una durata limitata per effetto del comma 51 dell’art. 1 della stessa che testualmente recitava “In attesa della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione e delle relative norme di attuazione, le province sono disciplinate dalla presente legge”. Tale riforma costituzionale “preannunciata” è stata poi effettivamente approvata in Parlamento dai rappresentanti del popoloin doppia lettura ma non con numeri tali da rendere superfluo l’intervento diretto del corpo elettorale. La riforma è risultata poi sconfessata dall’esito ampiamente negativo del referendum popolare nel dicembre 2016. Quanto meno singolare, se non avventato, era apparso questo modo di legiferare anticipando addirittura una futura riforma costituzionale, perché, semmai, prima si sarebbe dovuta modificare la Costituzione vigente e solo poi intervenire con legge ordinaria per operare una menomazione dell’antico ente Provincia così drastica e incidente sull‘autonomia costituzionale dell’Ente locale intermedio, forse traente origine dal pregiudizio per il suo storico legame con l’organo periferico statale della Prefettura, anche se il Prefetto non presiedeva più la Deputazione provinciale sin dal 1888 (riforma Crispi della LCP del ’65) e la stessa è stata poi sostituita dalla Giunta provinciale nel 1951 con la legge n. 122. Altrettanto, se non più, singolare, in quanto anche irrispettoso della volontà espressa direttamente dal corpo elettorale, è inoltre apparso il comportamento dei legislatori successivi che, dopo la clamorosa “bocciatura” popolare di quella riforma costituzionale e già a partire dal nuovo Governo di centro-sinistra Gentiloni (dicembre 2016-giugno 2018-PD, NCD/AP, CpE, Demo.S-CD e PSI) e dalla sua maggioranza parlamentare, non risultano essere ritornati sulla delicata questione istituzionale con intenzioni seriamente riparatrici dei notevoli guasti procurati dall’intera operazione ad un ente locale “necessario” a Costituzione invariata e che in genere risultava operare in modo efficace e anche efficiente, diversamente da altri enti locali. E’ stata così lasciata in vigore, di fatto e già da oltre tre anni dopo l’esito referendario, una disciplina dell’ente Provincia restrittiva e snaturante, impostata comelimitata nel tempo, che conteneva il c.d. termine ad quem della sua efficacia avendo collegato la sua vigenza ad un avvenimento futuro, cioè alla “riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione”, che risulta essersi già sostanzialmente verificato con l’avvenuta approvazione della riforma stessa dai due rami del Parlamento, anche se si è poi concluso con la mancata conferma dell’approvazione da parte dal corpo elettorale nel referendum popolare. Tale disciplina ad efficacia temporalmente limitata (un sorta di c.d. legge ponte) era stata varata appunto nelle more della cancellazione delle Province dalla Carta costituzionale, che sola avrebbe potuto giustificare una disciplina demolitrice o comunque fortemente riduttiva della loro autonomia garantita costituzionalmente, se non addirittura la loro totale abolizione e che però non si è più avverata per volontà sovrana del corpo elettorale. In proposito sarebbe stato necessario aver ben presente che il corpo elettorale, costituito dai cittadini e cittadine titolari del diritto di voto, in base all’art. 1, secondo comma, Cost. che recita“La sovranità appartiene al popolo”, è l’organo costituzionale originario e nella“Repubblica democratica”italiana (primo comma) è l’organo supremo che esercita la sovranità“nelle forme e limiti della Costituzione“(ancora secondo comma) e quindi secondo le regole di uno“Stato di diritto”, senza facoltà di scavalcare a suo piacimento le norme e operando sempre nel sistema degli organi costituzionali. Il corpo elettorale infatti manifesta la sua volontà sia con l’elezione diretta degli organi rappresentavi a livello europeo, statale, regionale, provinciale e comunale, sia tramite gli istituti di democrazia diretta, come il referendum e l’iniziativa legislativa popolari.

A seguito del “veto” esercitato dal corpo elettorale nel referendum popolare, il legislatore parlamentare (anche su iniziativa governativa) avrebbe dovuto, ragionevolmente e al di là delle posizioni politiche di parte, prendere atto di tale volontà dell’organo supremo della Repubblica democratica e procedere all’abrogazione, anche esplicita,della disciplina normativa a termine contenuta nei commi da 51 a 100 dell’art. 1 della legge n. 56 del 2014, nonché a ripristinare l’applicazione alle Provincedelladisciplinaorganica contenuta nell’ordinamento degli enti locali di cui al vigente d.lgs. n. 267 del 2000 il quale, appunto, stabilisce che la Provincia “ente locale intermedio tra comune e regione, rappresenta la propria comunità“(art. 3) e che ad essa competono “le funzioni amministrative che riguardano vaste zone intercomunali o l’intero territorio provinciale“(art. 19), oltre a regolare l’elezione diretta dei due organi rappresentativi della Provincia (artt. 74 e 75). Del resto la disciplina di trasformazione provvisoria dell’ente Provincia contenuta nella legge n. 56 del 2014 ma mantenuta in essere anche dopo la bocciatura della revisione costituzionale, appare ora non conforme all’art. 114 Cost. come riscritto dalla l.c. n. 3 del 2001, recante altre modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione, anch’essa sottoposta a referendum popolare nell’agosto 2001 ma con esito favorevole. Infatti tale nuovo art. 114 Cost., nel configurare l’ordinamento italiano come una “Repubblica delle Autonomie” basata su vari livelli territoriali di governo, pone i Comuni, le Province e le Città metropolitane sullo stesso piano delle Regioni e dello Stato come elementi costitutivi della Repubblica (primo comma) e offre un’ampia garanzia costituzionale all’autonomia delle Province, al pari di quella dei Comuni, delle Città metropolitane e delle Regioni, che tutti appunto “sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione“(secondo comma) e non più, per quanto riguarda le Province e i Comuni,”autonomi nell’ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica, che ne determinano le funzioni”come recitava l’originario art. 128 Cost. abrogato nel 2001. Allo stato attuale, con il citato art. 114 della Carta rimasto invariato, non appare più garantita proprio l’autonomia costituzionale dell’ente Provincia che si trova ad essere governato da Sindaci e consiglieri comunali in carica, per le quali figure, o almeno per quella dei Sindaci, sarebbe invece ragionevole e auspicabile il ripristino dell’incompatibilità con la carica di consigliere provinciale già prevista, sin dalla nascita della Repubblica, dall’art. 11 della legge n. 122 del 1951 che disciplinava l’elezione dei Consigli provinciali (i quali poi eleggevano nel proprio seno il Presidente e gli Assessori) e sanciva appunto tale incompatibilità di fatto a tutte le cariche provinciali per Sindaci e Assessori comunali. Tale articolo è stato poi abrogato nel 1981 dalla legge n. 154 che ha stabilito l’incompatibilità degli stessi (e anche del Presidente e Assessori provinciali) solo con la carica di Consigliere regionale (art. 4, poi confluito nell’art. 65 del TUEL).

Il mantenimento in essere della disciplina delle Province trasformate in enti di secondo livello (cioè con gli organi eletti indirettamente) e prive dell’organo esecutivo appare anche in contrasto con la Carta europea dell’autonomia locale firmata a Strasburgo il 15 ottobre 1985 dagli Stati membri del Consiglio d’Europa, ratificata dall’Italia con legge n. 439 del 1989 e che, in particolare, all’art. 3, comma 2, prevede: “Tale diritto é esercitato da Consigli e Assemblee costituiti da membri eletti a suffragio libero, segreto, paritario, diretto e universale, in grado di disporre di organi esecutivi responsabili nei loro confronti.”. Tale norma non appare prestarsi a interpretazioni troppo diverse da quella lessicale del “significato proprio delle parole secondo la connessione di esse” di cui all’art. 12 delle preleggi.